그린벨트란 무엇인가? 집 값, 사유지

그린벨트란?

 

도시 주변의 녹지를 보존하기 위해 지정한 구역을 일컫는 말이며 그린벨트라고도 부른다. 온실 등 농사의 효율적인 관리를 위하여 영국에서 최초로 사용하기 시작한 말이라고 한다.

우리나라의 개발제한구역(그린벨트)은 박정희 전 대통령이 1971년 처음 도입하였다. 급속한 발전에 따른 도시, 일부 지역들의 무분별한 팽창으로 인하여 교통, 주거, 환경 등이 악화될 조짐을 보이자 이를 줄이기 위해 도입하였다. 도입 시기 반대측으로부터 혹독한 비난을 받았지만 이후 진영불문 효과는 탁월했던 정책으로 평가될 정도로 대한민국의 환경 보존에 아주 크게 기여하였다.

한국의 경우 말로는 개발'제한'이지만 실제로는 개발금지구역이라 할 정도로 시골 상태 그대로 낙후되도록 강제하는 게 현실이었고, 국가가 강제로 국민의 재산권을 침해한 것이기 때문에 시장경제에 맞지 않는 악법이라는 비판과 급속한 성장에 따른 환경 훼손, 난개발 및 무분별한 도시연담화 억제라는 점에서 긍정적인 면이 있다는 평가를 동시에 받고 있다. 또한 그린벨트 규제는 부동산 가격 상승을 촉발하기도 한다. 기본적으로 모든 공공녹지 규제는 주택가격을 올린다.

서울특별시의 경우 그린벨트 면적이 149㎢으로, 전체 면적(605.2㎢)의 약 25%이다. 2018년경에는 문재인 정부와 여당이 집값 안정을 명분으로 서울시의 그린벨트를 완화하려 시도하기도 하였으나, 박원순 당시 서울시장이 그린벨트 해제 절대 불가 방침을 천명하면서 정부와 강하게 대립하기도 하였다.

 

그린벨트 현황

 

2001년  이전의 구 그린벨트 현황

2001년  이후의 그린벨트 현황

개발제한구역법 시행령에서는 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산 방지, 자연환경 및 생태계를 보호하여 도시민의 건전한 생활환경 확보, 국가보안, 도시의 정체성 및 성장 관리를 위한 경우 등의 기준으로 그 대상을 정하도록 명시하고 있다.

그린벨트 지역 내에서는 건축물의 신축·증축, 용도변경, 토지의 형질변경 및 토지분할 등의 행위를 제한하고 있다. 그러나 국토교통부 장관, 시·도지사, 시장, 군수 등의 승인 또는 허가를 받아 구역설정 목적에 위배되지 않는 한도 안에서의 개발행위는 가능하다.

개발제한구역 중 생산녹지는 농경·목축·임업·수산 등의 경제적 목적을 겸하고 있으며, 도시를 둘러싸고 있는 광활한 농장·유원지·임야 및 산지 등으로 이루어져 있다. 일반적인 개발제한구역 중에는 농가나 넓은 정원을 보유하는 주택·학교 등의 건설물이 점재할 수 있다. 즉, 개발제한구역은 시가지를 구분하는 대상(帶狀)의 공원을 이루고, 또 비상시의 피난로로서 이용된다.

차단녹지는 주택 등을 공장의 배기가스·소음으로부터 방지하는 동시에 대도시의 시가지가 무제한으로 팽창하는 것을 막기 위하여 도시 외곽에 도시민의 쾌적한 환경을 제공하려는 목적에서 설치된다. 한국에서는 1971년 7월 30일 서울특별시 지역을 시작으로 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 생활환경을 확보하는 동시에 보안상 도시개발을 제한할 필요가 있다고 인정될 때에는 도시 주변지역에 대한 개발제한구역을 설치할 수 있도록 도시계획법을 제정하였다.

그린벨트 지역 내의 토지 중 종래의 목적으로 더이상 사용할 수 없거나 애초에 나대지인 경우는 토지매수청구권이 인정되는 것으로 헌법 판결이 났다. 이런 경우에는 토지 소유주는 사용도 못 하는데 개발도 하지 못하는 채로 아무도 사 주지 않을 땅을 껴안고 재산세만 매년 내는 눈물이 앞을 가리는 상태에 처하게 되므로 권익 침해가 극심하다고 보았기 때문이다.

1998년 헌법재판소에서 개발제한구역제도에 대해서 헌법 불합치 판결이 나왔으며, 2003년 서울지방법원에서는 토지개발권 사유제 하에서 그린벨트 토지 보상제를 실시하지 않는 것은 모순이라는 판결이 나왔다.

즉 그린벨트는 헌법 제37조2항과 헌법 제23조3항에 위배되는 상황이다.

 

그린벨트의 역사

 

고려와 조선시대에 지금의 그린벨트와 유사하게 특정지역을 '금산'이라는 지역으로 지정해놓고(예: 한성부 성저십리) 나무를 베는것을 금지하는 법이 있었다. 무분별한 벌목을 방지하여 비상시에 쓸 목재를 아끼고 산사태를 예방하려는 목적에서 도심지 확장을 억제해왔던 것이다. 하지만 조선 후기에 들어 한성부 일대의 인구가 증가하게 되면서 금산지대 지정이 유명무실해져갔고, 일제시기 들어와서는 민둥산도 보이는 지경에 이르렀다. 현대적인 그린벨트는 급격한 도시화 과정에서 도심 내 녹지면적이 개발난에 휘말려 사라질 것을 우려하여 박정희 정권 시절 관련 법을 만들고 서울 근교 일대를 개발 제한 구역으로 지정했다.그린벨트를 제정하는 과정에서 그레이터 런던의 사례를 벤치마킹했다. 다만 그린벨트가 항상 녹지를 의미하는 것은 아닌데 그린벨트의 취지가 어반 스프롤 현상 및 난개발을 방지하기 위함이므로 녹지가 아닌 지역에도 그린벨트가 지정되는 경우가 있다.

국내에서의 그린벨트 제도는 1960년대 이후 서울의 과밀집중을 해소하기 위한 대도시의 인구분산대책의 하나로 논의되다가, 1968년 김신조 사건을 계기로 안보적인 이유로도 필요함을 절감하게 되면서 급물살을 타 전격적으로 지정되었다. 수도 방위를 목적으로 각종 군사시설을 서울 외곽에 재배치하기 위해서 광범위한 공간을 확보할 필요가 생겼고, 서울과 북한이 상상 이상으로 너무 가깝다는 것을 체감하게 되면서 그린벨트로 서울의 성장을 억제해면서 거점개발방식으로 지방의 대도시를 키워야겠다는 생각을 한 것. 이상이 1972년 제1차 국토종합계획의 기조였으나, 그럼에도 불구하고 서울~부산 경부축에 성장이 집중되는 것을 막을 수는 없었으며, 경부축 외의 거점개발은 사실상 실패했다.

다만 서울특별시의 경우 시계지역을 그린벨트로 지정함에 따라 도시 연담화가 약간은 억제된 측면이 있다(단, 광명시의 경우는 제외). 부천-서울 시계(고강동-신월동, 역곡동-온수동), 의정부-서울 시계(호원동-도봉동), 성남-서울 시계(복정동-장지동), 안양-서울 시계(석수동-시흥동)처럼 그린벨트 지정 이전부터 주요 교통망이 형성되었던 지역 주변은 그린벨트 대신 '풍치지구'나 '전용주택지구'로 지정해놓았다. 특히 경인선 지역(서울-부천 시계)은 일제강점기부터 시가지로 발전해왔기 때문에 서울시가지와 부천시가지는 그린벨트로 완전히 분리되어있지는 않다.

1971년 7월 30일, '서울시청을 중심으로 반경15km 지점의 해발고도 100m인 토지'를 기준삼아 폭 2~10km의 서울·경기 땅 454.2㎢가 그린벨트(개발제한구역)로 최초로 지정되었다. 1972년 8월에는 그린벨트가 2배로 확대되어 반지름 30km 이내의 6개 위성도시를 총망라한 68.6㎢ 지역이 개발제한구역이 되었다. 그리고 1977년까지 여천을 마지막으로 8차례에 걸쳐 전국 주요 도시 외곽지역에 그린벨트가 설치되어 전 국토면적의 5.45%에 달하는 광대한 규모의 녹지대가 형성되었다. 서울 외에 개발제한구역으로 지정된 도시는 부산광역시·대구광역시(1972년 당시 : 정부 직할 부산시와 경상북도 대구시)·춘천시·청주시·대전광역시·울산광역시(당시 경상남도 울산시, 경상남도 울주군)·창원시(당시 마산시·진해시)·통영시(당시 충무시)·진주시·전주시·광주광역시·여수시·제주시 등 13개 도시이다.

전두환 정권에서는 그린벨트 해제에 대한 논의가 있었으나 보류되었고, 노태우 대통령때부터 처음으로 그린벨트 개발이 시작되었다. 당시 1988 서울 올림픽을 전후해 체육·휴식공간을 요구하는 목소리가 높아지면서 미사리 조정경기장, 과천 경마장시설, 태릉선수촌, 제주특별자치도 공설운동장, 진해시 선수전지훈련장 등 전국 30곳의 112만평의 그린벨트가 이때 개발되었다. 정부의 개발제한구역 '무조건 고수' 원칙도 이때 '제한적 활용'으로 선회됐다. 관련 기사

그린벨트 해제는 김대중 정부에 들어서 상당히 가속화됐다. 당시 외환위기를 극복하기 위한 외국인 투자와 서민 주거안정을 목표로 수도권 입지규제 완화 등을 추진하면서 역대 정부중 가장 많은 면적을 해제했다. 1999년부터 그린벨트 내에서도 3층 이하의 단독주택, 26 종류의 근린생활시설을 설치하는 개발행위는 가능하도록 풀어놓아서 수익성있는 아파트를 못 지을 뿐이지 야트막한 전원도시 정도는 꾸릴 수 있게 되었다. 2001년에는 마산을 제외한 모든 비광역시의 그린벨트가 해제되었다. 무질서한 도시확산 가능성이 더 이상 없다고 판단한 것이다. 당시 그린벨트 그룹이 1그룹 수도권, 2그룹 부산, 대구권, 3그룹 인구 100만이상 권역, 4그룹 중소도시로 구분되었고, 1~3그룹은 부분해제, 4그룹은 전면 해제 되었다. 당초 1그룹을 제외한 전그룹의 전면해제에서 최종안은 후퇴하였다.

노무현 정부에서도 2번째로 많은 654㎢를 해제하는 결정을 내렸고, 이명박 정부, 박근혜 정부에서도 각각 75.18㎢, 32.8㎢의 해제가 있었다. 문재인 정부에서도 정권의 아킬레스건으로 지목되는 서울 집값 안정을 위해 그린벨트 해제를 적극 검토중이다. 2018년에는 사상 처음으로 서울특별시 내의 그린벨트가 해제되었으며, 3기 신도시 계획을 진행시키기 위해서 앞으로도 상당한 양의 그린벨트 해제가 예상되었다. 그러나 2020년 7월 홍남기 경제부총리가 서울특별시내 그린벨트 추가 해제 검토를 하자마자 여론이 급속도로 악화했다. 결국 문재인 대통령이 나서서 재빨리 서울시내 그린벨트 해제는 그런 거 없다고 선을 그었다. 단, 3기 신도시 일대의 그린벨트는 2019년 12월 해제했고 3기 신도시의 부속 택지지구로 예상되는 곳들은 2020년 12월까지 순차적으로 개발제한구역에서 해제할 예정이다. 3기 신도시 관련으로 약 100㎢의 그린벨트 해제가 예상되고 있다.

그린벨트 제도는 본질적으로 개인의 사유재산권을 제한하여 공공의 후생 향상을 꾀하는 정책으로, 영국과 한국 외에는 제대로 시행되는 나라도 없을 정도로 반시장적이고 사회공학적인 정책이지만 무분별한 도시확산과 자연보호라는 점에서 장단점이 공존하는 제도다. 그런 한국의 그린벨트를 만든 것은 보수 세력의 우상인 박정희였고, 그걸 가장 많이 해제한 것은 진보 진영의 대통령이었던 김대중이었다는 것이 흥미로운 점이다. 물론 진지하게 보자면 그린벨트는 군사적 목적이 있었고 박정희는 군인으로서 정체성이 있었으며 김대중은 어떤 면에서는 친기업적인 면이 있던 사람이었다. 이와 비슷하게 일본에 대해서도 박정희는 폐쇄적이었고 김대중은 개방적이었는데 군인과 민간인의 호전성 및 군인정신 차이에서 이런 결과가 나왔을 수 있다.

 

그린벨트 논란

 

사유재산권 침해

 

자연보호를 빌미로 사유재산권을 심히 침해하는 정책이라며 그린벨트 정책 자체를 비판/비난하는 사람도 많다. 특히 그린벨트 지역에서 사는 토박이 입장에서는 조상 대대로 물려져온 땅이 강제로 수용된 거나 마찬가지기 때문에 억울한 측면이 있다. 특히 국내 그린벨트 제도에 비판적인 사람 중 일부는 런던의 그린벨트는 국유지인데 비해, 한국의 그린벨트는 7할 이 넘는 비율이 사유지라는 점에서 그린벨트의 부당성을 설파하기도 한다.(폐지론자들의 주장)

거기다 군사정권 시절부터 보상조차 거의 없다시피하다. 사실 이러한 보상의 문제는 한국의 도시계획 제도의 구조에서 나온다. 현행 법률상 도시계획에서 보상하는 경우는 도시계획시설이나 도시계획사업의 경우에만 해당되는데, 개발제한구역은 용도구역의 일종이라서 해당되는 경우가 없기 때문이다. 기본적으로 용도구역은 보상을 할 이유가 없다. 자기 땅이 주거용지라서 공장을 못 짓는다고 보상을 해달라는 식으로 나오면 용도지구라는 것을 운용할 수가 없는 것은 맞다. 문제는 이런 논리를 재산권이 극히 침해당하는 개발제한구역에까지 가져와서 쓰고 있는 것.

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에서 본래의 용도로 사용할 수 없게 되는 경우에는 매수청구를 할 수 있게끔 되어 있기는 하나 구역의 지정에 대한 보상과는 그 성격이 다르고 그 보상 역시 미비한 것이 현실이다. 그린벨트 지정 후 (1)종래의 목적으로 더 이상 사용할 수 없거나 나대지인 경우는 강제수용당하는 급으로 고통이 크다고 보아 보상이 없는 것에 대해 헌법재판소가 헌법불합치 판결을 내린 적도 있다(89헌마214등). 하지만 국토균형개발과 자연보호의 목적을 근거로 공익을 위해 사익을 희생할 수도 있다는 식의 논리도 만만치 않은 만큼 그린벨트 제도 자체의 폐지는 아직 요원해보인다. 물론 그렇다 하더라도 미비한 보상 제도에 대한 보완은 당연히 필요할 것이다.

 

대도시의 부동산 가격  상승 초래

 

현재 서울은 다른 나라의 대도시들과 비교해 봐도 인구밀도가 매우 높은 편이다. 특히 서울의 면적 자체가 다른 대도시에 비해서 결코 넓은 편이 아닌데다가 산지가 많아 거주지로 활용하지 못하는 땅이 많다. 게다가 분단 국가의 수도라는 특수성 때문에 서울시내나 외곽지대의 적지 않은 땅이 군 관련 시설로 전용되어 그 부지는 물론이고 그 인근 지역까지 고도 제한 등의 제약이 가해진 경우가 많다. 거기에다가 그린벨트까지 있으니 인구밀도가 높아지고 집값이 치솟는 것은 필연적인 일이다. 때문에 집값을 올리기 위해 그린벨트를 계속 유지하는 것이 아니냐는 의견도 있다.

서울시 자체의 그린벨트 비율도 넓지만, 서울 바로 바깥의 광대한 땅이 대부분 그린벨트로 묶여 있다. 때문에 일제강점기 시절부터 개발된 경부선(서울-안양-수원축), 경인선(서울-부천-인천축)과 군사정권 시절부터 개발된 경부고속도로(서울-성남-용인-화성(동탄)라인을 제외하면 서울 도심이 끝나자마자 뜬금없는 녹지대가 펼펴치고 그렇게 한참을 더가면 다시 신도시나 위성 도시가 나오는 형편이다.

이 사례를 알 수 있는 곳은 수도권 전철 경의중앙선을 타고 서울역에서 운정역까지 가 보면 아주 잘 알 수 있다. 수색역을 지나면서 갑자기 녹지가 나오더니, 행신역에 들어가면서 도시화가 된 지역이 나온다. 그리고 능곡역에 가면 서울->문산 방향 기준 열차 오른쪽(능곡뉴타운)에는 시가지가 있는데 열차 왼쪽(한강변)에는 말 그대로 아무것도 없는 나대지이다. 그리고 또 다음 역인 대곡역에 가면 환승역인데 그린벨트로 지정된 절대농지라 똥냄새가 기가 막힌다.(...) 그리고 또 대곡역 다음역인 곡산역과 백마역에는 열차 왼쪽에는 일산신도시가, 열차 오른쪽에는 그린벨트로 지정된 절대농지가 존재한다. 그리고 풍산역과 일산역, 탄현역으로 가면 열차 왼쪽, 오른쪽 양방향 모두 택지지구이다. 그리고 탄현역을 지나 야당역과 운정역으로 가보면 열차 왼쪽은 운정신도시로 시가지화 했는데 오른쪽은 텅빈(...) 모습을 보이고 있다.

그린벨트 존재 때문에 신도시가 서울에서 더 먼 곳에 지어지고 그렇게 먼 곳에 신도시가 지어지면 출퇴근 시간은 길어지고 그때문에 사람들은 가급적 서울 도심을 벗어나지 않으려 하고 그러다보니 서울시의 집값만 계속 오르게 되는 것이다. 그나마 이쪽은 그린벨트 지대를 최고속도 만땅으로 완전히 무정차 통과하는 경의선 급행이라도 있으니 다행이지만...

 

그린벨트 해제를 둘러싼 갈등

 

그린벨트를 풀어 물량 공급을 하게 되면 당연히 인근 대도시의 부동산 가격은 하락세를 그린다. 이러한 그린벨트를 풀지 않고 묶어 놓음으로서 주로 인근 대도시의 부동산 가격을 상승시키고 높게 유지시킨다. 도시내 재개발이냐 그린벨트 해제냐의 갈등이 이것 때문이다. 해제 하면 안정적인 가격으로 새로운 아파트 등의 주택 공급이 가능하지만 인접 도시의 부동산 가격이 하락한다. 이 말은 대도시내 아파트 등 부동산을 소유한 사람들의 자산이 하락한다는 이야기이기도 한다.

한국 국민들의 재산중 평균 75%가 부동산이기에 자신의 자산 가치가 하락할 수 있는 그린벨트 해제는 민감한 문제이다. 또한 그린벨트가 해제 될 때 정부는 당해 공시지가를 기준으로 측정한 가격을 그린벨트의 토지주들에게 보상을 한다. 토지주 입장에서는 민간 시장가로는 공시지가에 3배 이상으로 거래되는 토지의 가격이 정부가 수용하면 대부분 1.0 ~ 2.0배 사이로 가치 측정되며, 또한 이에 대한 거부권없이 강제 수용 당한다. 토지주들은 이것이 정부가 긴 세월 개인의 사유지를 그린벨트로 묶어 놓고 인근 도시의 부동산 가격 임의적 상승 조절 및 필요할 때마다 싸게 구입해 개발하기 위한 허울뿐인 정책이라며 자본주의에 어긋나는 반 시장적인 정책이라며 반발한다. 원 토지주들은 40년을 넘는 세월동안 세금만 내며 어떠한 개발도 못하는 땅을 강제로 끌어 안고 있었는데 긴 세월에 대한 정부의 보상에 불만을 품는 셈.

반면 정부의 입장은 다르다. 토지 보상은 충분히 이루어지고 있으며 그린벨트 해제로 인한 임대주택 공급 및 부동산 가격 안정 등 공공의 이익이 크다는 판단과 함께 녹지 보존으로 인한 공공에 복지에 모두의 이해가 있다는 입장이다.

토지주, 원주민, 정부, 환경론자들과 부동산 기득권층, 투기꾼 등이 복잡히 얽혀서 그린벨트 해제는 소요 되는 절차와 시간이 오래 걸리는 편이고 예민하고 조심스러운 문제다.

그린벨트는 대한민국의 후손에게 남겨줘야할 자연 유산이면서도 토지주들의 정당한 재산인 동시의 그 자손들의 유산이기도 하다.
또한 대한민국은 자본주의 사회이면서 개인의 사유재산을 인정하는 사회다. 옆 나라 중국처럼 정부가 모든 토지를 갖고 임대하는 형식이 아니다

현재 대부분의 그린벨트를 시행하는 다른 나라들과 달리 대한민국의 그린벨트 토지는 사유지인만큼 나라가 매입해 국유지 전환을 하여 보존을 하든지 사유지로서의 정당한 권리를 부여해야 할지 정해야 한다.

 

영국의 그린벨트

 

잉글랜드의 그린벨트 지도 

개발제한구역이란 개념은 19세기부터 주장되어 왔으나, 본격적으로 논의된 것은 1935년부터이다. 이후 1938년부터 그레이터 런던 지역에 세계 최초로 개발제한구역이 설정되었고, 2차대전 후인 1947년 도시 및 농촌 계획법Town and Country Planning Act)이 제정되면서 전국으로 확대되었다.

1947년 기존시가지를 제외한 모든 토지의 개발권을 국가가 소유해 토지 소유자의 개발권 상실에 대한 보상하여 당시 3억 파운드(약 80조 원)을 들여 보상을 하고, 엄격하게 개발을 진행하는 허가제이다. 또한 그린벨트 내 거주하는 주민이 거주를 위해 건축하는 실거주 목적의 주택 과 생활시설에 대해서는 규제가 한국에 비해 널널하다. 영국의 그린벨트는 대부분 국유지로 중요한 토지는 국가가 소유함으로써 개발에 대한 잡음을 사전에 줄인 덕분이다.